一、关于机构编制管理的认识与思考
（一）对机构编制管理现状的认识与思考
改革开放以来，机构编制管理工作在各级党委、政府的重视下，不断完善和加强，为“三个代表”重要思想和科学发展观的落实以及社会主义现代化建设提供了重要的组织保障和体制机制保障。人们的机构编制意识、认识有所提高，管理逐步规范，法制化建设开始有了实质性进展。但是不尽如人意之处依然存在，违反纪律的问题时有发生，机构编制部门常常面临违规挑战，强化管理任重道远。
（二）对存在问题的认识与思考
1、机构改革后，有的部门职能转变不到位，人员膨胀反弹扩张的压力时时存在，不强化管理，改革成果很难巩固。
2、财政供养人员队伍依然庞大，工资性财政支出占比重很大，不强化管理，欠发达地区“吃饭财政”的局面，将难以改变。
3、事业单位人员编制，特别是政策性收费的自取自支单位，超编比较严重，不强化管理，违反机构编制纪律的问题将有增无减。
4、人们对机构编制管理的法制化认识欠缺，认为机构编制是“软约束”，弹性大，不强化管理，法制化进程将难以加快。
（三）对造成这些问题的原因的认识与思考
1、涉及一定范围的领导对机构编制工作的重视程度不够，历史问题的积累和体制机制不健全等多方面因素。
2、从深层次上看，与我国现阶段经济体制处于由计划经济向市场经济转型期有关。经济体制转型，加剧了机构编制管理工作的矛盾。
3、在经济欠发达地区，人们抢吃财政饭，抢端铁饭碗的观念越强，社会就业问题对机关事业单位的冲击也越大。
4、机构编制管理立法滞后，本应由法律加以规范的事情，却由机构编制部门承受压力；本应依法处置的行为，却变为机构编制部门独家承担的责任，使机构编制管理部门单独面对和承受膨胀反弹的压力，工作往往处于重重矛盾之中。
（四）对面临矛盾的认识与思考
1、上级要求对机构编制从严控制与部门单位因结构性短缺对机构编制增长的强烈要求之间的矛盾。
2、机构编制资源的有限性与人们对机构编制要求刚性增长之间的矛盾（客观真正需要，科学合理配置，财力正当承受）。
3、机构编制管理的规范化要求与目前人们对机构编制管理认识程度不够，法制意识不强，监督缺乏普遍性力度之间的矛盾。
4、机构编制部门的自身建设，工作层次与所肩负的机构编制管理的重大使命不相适应之间的矛盾等等。
以上是本人对目前机构编制工作现状、存在问题、产生问题之原因，矛盾冲突的表现的认识与思考。
然而，矛盾重重，压力重重，多数又不是凭我们的主观意志可以解决的。比如：机构编制立法滞后的问题，政府职能转变赶上国家经济体制转型的问题，机构编制资源有限性，遇上对其要求无限性的问题，经济欠发达面对社会就业压力大的问题，机构编制部门肩负责任重大，而部门权威性不够，小马拉大车的问题等等，不一而蹴。
而对机构编制管理的如此现状，机构编制部门怎么办？一愁莫展吗？不能！无所作为吗？不行！那么，究竟应该怎么办？究竟应该怎么管？联系忻州和本人工作的实际，谈谈不成熟的体会，也可以说是机构编制管理的思路与途径。
二、加强机构编制管理的思路与途径
主要从我们机构编制工作部门的角度来谈
（一）加强机构编制管理的思路
1、从主观方面讲，充分认识机构编制工作的重要性，以强烈的政治责任感和历史使命感对待机构编制工作，以提高工作的主动性和创造性。
这一点，我觉得很重要，不是说大话空话。作为一名机构编制工作者，作为一级编办主任，站在这个岗位上，我们既不妄自尊大，更不要妄自菲薄，而是确确实实的把我们的工作定位到中央的要求上来。机构编制工作事关执政党地位的巩固和国家政权建设，事关执政资源的配置和执政能力的提高，这丝毫不是危言耸听，你细细体会，的确如此。所以，我们要从建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明与构建和谐社会的高度审视我们的工作定位；要从全面建设小康社会和推进中国特色社会主义伟大事业的进程中认识我们的历史使命。按照这一时代定位和历史使命，以科学发展观为指导，把科学发展观和加强党的执政能力建设的要求，贯彻落实到机构编制管理的各项工作中。把贯彻落实科学发展观和为加强党的执政能力建设服务，作为我们当前和今后一个时期的重要任务。充分认识加强机构编制管理是巩固党的执政地位和完善国家政权建设的一项基础性工作，是完善社会主义市场经济体制的迫切需要，是贯彻落实科学发展观的切实体现。只有这样，在工作中才能攻坚克难，坚守阵地；才能严格认真，规范管理；才能创造性开展工作，创新机构编制管理。
2、从客观方面来讲，充分认识加强机构编制管理的必要性和搞好管理的现实可能性，以科学发展观统领机构编制工作，围绕中心，服务大局。
目前，如何加强机构编制管理，不仅是机构编制部门潜心研究的课题，也是广大干部群众十分关心的问题。贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，对于强化机构编制管理，为其提供体制机制保障有着极大的客观必要性。而党和国家的重视，包括《管理条例》的出台，多年来的实践经验，又为加强机构编制管理提供了巨大的现实可能性。据此，对于搞好机构编制管理，我们可以树立坚定的信心。
根据中央和省里的要求，各级编办既是党委的工作部门，也是政府的工作部门，工作具有综合性、系统性、服从性、动态性特点。其整个工作只有以党委政府的中主为中心，以党委政府的大局为大局，没有丝毫的部门利益。我认为：以科学发展观为统领，搞好机构编制工作，应注重把握两条：一条是要明确管理的主要内容和范围，明确管理和重点和难点，抓住管理的主分矛盾；另一条是在现行的政策法规内，采取各种有力措施，创新管理，最大限度地增强管理的有效性。
鉴于机构编制管理的现实状况，对管理中存在的一些难题，一味的用传统的制度和办法不能彻底解决，需要有新的思路，寻求新的办法，创造新的经验。只有这样，才能增强管理的有效性，真正达到预期的效果。
具体讲，这个思路应具有以下特点：
①、在管理的对象和内容上，不仅要全方位，更要抓住主要矛盾，突出重点。
②、在管理的方式上，不仅要注意多样性，更要注重强制性和有效性。
③、在管理的主体上，不仅要发挥机构编制部门的主导作用，而且要加强有关部门的协调配合，形成工作的强劲合力。
④、在管理的程序上，不仅要着眼于制度的明确、具体，而且要规范化，具有可操作性，要有前置性，不能只是后置性被动监督。
总之，要建立一个较为完整的、而不是残缺不全的；有效的而不是流于形式的；能够自如运转的，而不是消极被动的管理监督体系；并使之经常的稳定的发挥作用，从而使各级领导和机构编制管理的职能部门正确行使权力，防止失控和违规现象的发生，使机构编制工作健康有序的运行，为经济社会发展，发挥应有的作用。
从上述基本思路出发，做好机构编制管理工作，必须采取以下基本措施，或叫遵循以下基本途径。
（二）机构编制管理的途径
基本途径主要有四：之一、明确管理的重点对象和重点内容；之二、建立健全机构编制管理的制度体系；之三、健全完善机构编制管理的工作机制；之四、建设一支高素质的机构编制工作队伍。
1、机构编制管理的重点对象和重点内容
①重点对象
唯物辩证法告诉我们，事物的性质是由主要矛盾和矛盾的主要方面决定的。从机构编制管理的对象上说，管理应当是全方位的，一切从事机构编制管理的部门和人员都是管理的对象。但从总体上讲，权力越大的，领导职务越高的越是管理的重点；越是直接管理部门越是工作重点。这是主要矛盾和矛盾的主要方面。实践证明，哪些地方的领导对机构编制工作认识明确，工作重视，机构编制管理部门认识深刻，工作到位，哪些地方的机构编制工作就有起色，为中心工作和大局服务就有成效。反之，就会出问题。因此，领导的重视和支持，机构编制部门的认真负责是做好机构编制工作的关键。但是，如何才能得到领导的重视和支持，才能使机构编制部门充分发挥作用呢？至少应做到以下几点：
一是要多请示汇报。使主要领导了解机构编制工作，从而有力的支持机构编制工作。忻州自撤地设市，编办单设组建以来，历任书记、市长都高度重视机构编制工作，大力支持机构编制工作。无论是管理还是改革，无论是业务工作，还是队伍建设，无论是干部使用，还是基础设施建设，无论是部门工作，还是中心工作都给予编办高度重视和支持，为编办创造了良好的工作环境和工作氛围。
二是要自身过硬。首先要熟悉本职工作，吃透政策规定，并对全局性的情况胸有成竹，具有驾驭全局的能力。其次，要对工作拿得起、放得下，能当大任。比如机构改革、行政管理体制改革等涉及全局的大事，一定做到底清数明、精心策划、稳妥部署、得当操作，为领导当好参谋助手，为干部群众排忧解难，赢得领导和群众的信任与支持。认准的事情，雷厉风行，想得周密，干得漂亮，不留任何后遗症。比如2001年机构改革，我们以周密的调研论证，拿出改革方案，以足够的勇气提出市直一次性撤并转县处级单位十九个，分流消化人员592名。改革的结果是机构撤销彻底干净，人员消化人去楼空。不折不扣打了一个漂亮仗，领导群众十分满意。当然，过程并非一帆风顺，称之为攻坚克难也毫不过分。
三是要善于协调。一方面，鉴于目前机构编制的领导体制，要精心协调好各方面的关系，协调好党委政府的关系，协调好领导之间的关系，主动出谋划策，化解矛盾分歧，把思想统一到要办的事情上来。另一方面，要协调好各有关部门的关系，求大同存小异，赢得大多数单位和部门的理解支持。比如，改革涉及部门的职能调整，我们坚持原则，有理、有据、有情做工作，理直气和搞协调，没有一个单位有意见。再比如，编制核定，各单位人员分流压力大，分配很困难。但我们阳光作业，公开政策办法，公平公正，合情合理，协调分配，只有是单位感到编制偏紧有困难，但没有一个单位对编办有意见。
实践证明，通过努力工作，取得领导重视，干群支持，机构编制部门可以是有作为、有地位、有威信的，日常性工作也就好做了（以偏关为例）。
②重点内容
机构编制管理的重点内容，主要是职能管理，机构管理，编制管理。
一是职能管理，包括职能配置，运行监督以及根据经济社会的发展，而不断进行的充实、完善和增减。主要通过对单位部门的职能配置来确定，通过考核监督等来把握。要做好部门的职能管理，重点是必须学习、了解、熟悉、掌握各工作对象部门的主要法律法规，准确理解和把握其职责定位，职能范围，才能做出权威性的判断和界定。
二是机构管理，包括机构的增设、更名、升格以及撤销。重点看是否具有法律法规依据，是否是权威部门，即党委、政府、编委的决定，是否符合党和国家的政策规定，是否符合当地实际，是否有利改革发展稳定，配置是否合理，程序是否规范，是否存在越权越位审批等等。
从“孔子的批评”看执行机构管理规定严肃性的重要性。不能行小义，违大道。按规定办，按权限管，不能有例外（比如机构设置层级管理，行政机构限额管理等）。
从“手表原理”看执行机构管理规定统一性的重要性。绝对不能政出多门，否则前后相左，部门相悖，必然造成执行者或无所适从，或各自为政，严重影响管理质量（比如农村新型合作医疗机构的审批）。
从“苛希纳定律”看机构管理规模选择的重要性。该定律的结论是，如果实际机构及人员，比最佳结构多一倍，那么，工作时间就会多两倍，工作成本就会多四倍。这个定律在企业成本和效率管理上已被实践所充分证明，成为国际通用法则（电子政务、信息中心、大安全与煤炭安全机构等）。
从“嫁接法”、“置换法”看解决机构管理矛盾的有效性。为实现事业单位基础优先、服务公平、区域均衡、门类齐全的改革目标，化解目前政府职能双重性的矛盾，即社会管理、公共服务职能需要加强与政府行政成本居高不下的矛盾；计划经济体制时期设立的单位，目前有的职能消亡需撤并与现有人员无法妥善安排之间的矛盾等等。用“嫁接法”、“置换法”可以妥善的、有效的加以解决（如卫生资源整合，科技职能嫁接等等）。
三是编制管理，包括编制的核定、增减、人员结构比例的确定，以及编制使用（人员流动）管理等等。编制管理与机构，职能管理紧密相联。如果说职能是定性管理的话，编制主要是定量管理。其规模确定，数量核定都应当有科学的依据。比如，要综合考虑经济、社会发展的相关指标，所服务半径，工作量大小，财力状况等等。要坚持科学、合理、从严的原则。重点看是否与职能、任务的大小相匹配，是否符合管理权限的规定，在编制使用（人员流动）管理上，一要严格执行机构编制纪律规定，超编不准进人，超编单位只出不进，满编单位先出后进。二要严格程序，控编审批。需要注意的是机构编制管理和控编通知单是一个相对的结果，其过程是履行审批管理的程序。比如，在市、县，要通过招考补充人员，主管部门需先向编制部门打报告，经编制部门审核，编委主任审批，编制部门行文批复，有关部门按批复意见办理招考。如果是通过调动补充人员，就是单位报告，主管部门同意，编办审查，有编制的发放、填写控编进人审批表，所在单位、接收单位、主管部门签字盖章、编办审核，符合规定，加注意见，编委主任签字后才发出控编通知单。组织人事部门据此办理调动手续，核定工资标准，财政部门据此核拨人员经费，社保部门据此办理医疗保险、养老保险等等。在此项管理中，要特别注意重点把握人员结构的合理，坚决杜绝超编进人。杜绝超编进人是编制使用管理的底线，绝对不能突破（忻州情况）。
以上是我讲的机构编制管理途径的第一部分，即明确机构编制管理重的点对象和重点内容。
2、建立健全机构编制管理的制度体系
制度是管理的基础，管理是制度的体现。近年来，中央和省里在加强机构编制工作中，出台了一系列文件，特别可喜的是最近温总理签署公布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和中央编办和监察部联合印发的《机构编制监督检查工作暂行规定》使机构编制管理得到进一步的强化法制化建设迈出了实质性步伐。我们忻州市在过去的实践中根据中央和省的要求，以制度建设为重点，以强化监督为手段，全面加强机构编制管理，建立健全了管理的制度体系。
①加强基本制度建设，严格机构编制管理审批权限和程序。
为了巩固来之不易的机构改革成果 ，在2002年11月全市的机构改革总结大会上，及时出台了《忻州市关于进一步加强机构编制管理和监督的意见》，对全市机构编制管理的原则，具体政策，审核权限，办理程序以及纪律要求等作了详细的规定，进一步提高了管理的规范性和透明度。在工作的运行中，我们根据出现的问题和不足，配套完善了一系列制度体系，先后出台实施了：机构编制管理“一支笔”审批制度、机构编制事宜被批制度、控编增人审批制度、减员出编申报制度、机构编制与财政预算管理相互配套的约束制度、编办人事财政工资联审制度、机构编制管理证制度、领导职数审批制度、机构编制管理考核制度、机构编制管理监督举报制度、动态管理制度等等。全市上下做到了“四不”，即凡成立机构、增加编制，未经编制部门提出意见不上会；不是机构编制部门拿出的方案不研究；超出编制部门核定的职数限额不受理；超编进人的不批准。使全市的机构编制工作走上了制度化、规范化的轨道。
②加强数据信息系统建设，实现机构编制的信息化、规范化管理。按照省里要求，2002年我们启动了机构编制管理的信息系统建设，全市14个县（市区）的4000多个机关、事业单位和10万余名干部职工的信息全部进入了数据库，初步实现机构编制日常管理的信息化、规范化，大大提高了办事效率和工作质量。比如机构编制的年报统计，过去需要一两个月的时间，现在仅用一两天即可完成（包括统计分析）。
③适应经济社会发展，实行机构编制的动态管理制度。在日常工作中，特别注意正确处理“管住”与“管活”的关系，在“管好”上下功夫，避免“一管就死”、“一活就乱”。“管住”强调规范，“管活”适应发展。一是结合有关单位职能调整，重新进行“三定”以增强单位内部活力。通过对单位的职能配置、人员编制，内设机构重新界定，该减的减，该调的调。截至目前涉及39个县处级单位，共调整职能80项，核减调整编制214名，调整内设机构45个。二是实行动态管理，用活存量编制，适应工作需要。根据经济社会发展需要和部门职能变化，适时调整机构编制，合理配置社会管理资源，是编制部门的重要职能。日常管理中，部门要求新设立机构，或者是单位职能加强要求增加编制，我们坚持“总量不增，调剂解决”。“总量不增”体现“管住”，“调剂解决”，实现“管活”。比如：A，廉政建设抓源头，政府决定成立收费局，我们就建议撤销办不下去的黄河商法学院，将其机构编制用于收费局。B、成立社科联，其编制就从城镇集体工业联合社调剂。C、组建新型合作医疗管理机构，就从卫生职工中专调编带人解决。D、为落实人才强市战略，吸引专业对口的大学生，单位编制满员的，我们就从机动编制中予以调剂解决（2005年、2006年两年调剂51名）。E、机构管理，行政机构严格限额不突破，事业机构“有减有增、撤一建一”。
3、健全完善机构编制管理的工作机制
制度的建立和完善为机构编制管理提供了工作规范，但要收到实实在在的效果，必须建立一套跟踪监督机制，作为强化管理的有效手段。从2003年以来，我们根据市委，市政府关于加强机构编制管理和监督的意见，配套出台了《关于机构编制管理的考核意见》，对考核管理的指导思想，总的要求、范围和对象、内容和方法做出了明确的规定。同时，配套制定了《机构编制管理的百分考核实施细则》。考核实行百分制，县（市、区）每半年对照考核内容进行全面自查，逐项打分，并将自查报告和得分情况报市编办。在此基础上，市编委组织专人逐县督查，发现问题及时纠正。年终由市委、市政府两办牵头。市编委组织专门考核组深入到县（市、区），采取听、看、查、问、议等方法进行考核，并逐项打分后进行全市性的综合排队。特别是对于违反机构编制纪律、违规设置机构，超编制进人，超配领导职数的，责令其限期改正，情节严重的追究第一责任人的责任。为了把这个制度扎扎实实落到实处，我们主要建立了四个工作机制。
一是领导责任机制。从2003年起，我们把机构编制工作列入市委总体工作的考核范围，在总分800分的分值内，机构编制工作占到40分，进一步增强了机构编制管理的权威性。2006年又经编委会研究决定，市长、市编 委主任与各县（市、区）长、编 委主任签定了机构编制管理责任状，建立了领导责任追究制，对全市的机构编制管理工作起到了更加积极有效的作用。
二是工作落实机制。好的制度重在落实，如果不落实，再好的制度也是废纸一堆。机构编制管理尤其重在抓落实。忻州的监督考核制度自2003年启动以来，我们坚持年年考核，雷打不动。已经坚持了四年，督查考核了8次，有力地促进了机构编制管理各项制度的落实。
三是奖惩激励机制。为了维护机构编制制度管理和考核工作的严肃性，我们建立了奖惩激励机制，四年来经过八次督查考核，每年都对考核排队前三名的进行表彰，对后三名的通报批评。
四是齐抓共管机制。加强机构编制管理是一项系统工程，它涉及到组织、人事、财政、社保以及各个部门。因此，几年来，我们与市委办、政府办、组织、人事、财政、社保等部门密切配合，形成各尽其能、各负其责、齐抓共管、共同把关的格局。组织、人事密切配合，坚持做到“无编制、不进人；无职数、不审批”。财政部门密切配合建立了机构编制与财政预算管理相互配套的约束机制，实行了人员工资定期联审，做到了“没有编制不拨工资”。市委、政府两办密切配合，每年的督查考核负责行文通知，牵头组织。社保部门密切配合，将机构编制管理证作为机关事业单位办理医疗保险，养老保险的唯一依据。
几年来，市、县两级各有关部门协同配合、齐抓共管、严格把关，无论在机构设置、编制管理、人员调动、职数审批、经费核拨、社会保险等方面都严格执行政策、履行程序，基本杜绝了违规现象的发生。
4、建设高素质的机构编制管理工作队伍
机构编制管理与其他任何工作一样，明确了工作重点，有了完善的制度体系，健全了工作机制，还必须建设一支过硬的高素质的工作队伍，才能保证工作制度的有效坚持，工作机制的有效落实，工作任务的圆满完成，也从而化解机构编制工作的种种矛盾。
为此，在工作中必须坚持以科学发展观为指导，加强队伍建设，注意以学习提高人、以目标激励人、以纪律约束人、以感情团结人，不断提高机构编制队伍的思想素质、政治素质、业务素质、作风素质。使之能够达到思想到位，认识工作的重要性；责任到位，增强工作的主动性；转变作风，提高工作的有效性；廉洁从政，保持队伍的先进性。
要特别注意切实转变职能，转变工作方式和工作作风，变被动服务为主动服务，经常深入基层，加强前瞻性调查研究，为党委政府的科学决策当好参谋；要切实提高工作效率和办事质量，改善服务态度，更好地为经济和社会发展服务；加强机构编制部门，特别是县级机构编制部门的自身建设和干部队伍建设，注意提高人员素质，努力建设一支政治坚定，廉洁清正，作风严谨，业务精通的机构编制管理队伍，为推动我省经济社会又好又快发展，实现和谐社会的构建提供有力的体制机制保障，做出我们机构编制部门应有的贡献！
