机构编制实名制管理是根据机构编制法律法规和有关政策要求，为严格控制人员编制无序增长，实行机构编制与实有人员法制化、精确化、标准化管理而采取的主要手段和创新举措。有利于解决超编进人、混编混岗、底数不清等突出问题，对降低行政成本、提升人员素质、维护社会稳定具有重要的现实意义与历史意义。笔者针对行政事业单位推行机构编制实名制管理过程中出现的一些具体问题，进行思考，谈点个人意见。
一、人员超编情况错综复杂
以某县为例，到2007年底，共有行政事业单位1200个，核定各类编制16712名，实有人员15133人。从总体看，实有人员总量少于核定编制总量1579名，其中事业编制人员缺口较大，其他编制基本持平。但细分到各系统，情况又有所变化，表现为公检法司系统与事业管理单位控制较好，均有编制空余，党政群、转体事业单位和乡镇事业站所超编情况不同程度存在。
具体落实到每个机构，却发现尽管总体编制有大量剩余，实际上人员超编情况在个别单位却显得异常突出，超编现象各异，各单位之间有着明显区别。总的特点为：一是与单位性质或效益成正相关。在实行公务员和参照管理，经费开源能力较强，以及一些该县定为差额或自收自支性质、但省市财政却给予足额经费（如交通部门）支持的单位超编现象相对突出。二是与编制性质成正相关。编制经费性质越好的实有人员越多，反之则越少，这种现象在同时含有几种不同编制性质的单位，往往就演变成了混编混岗，造成一种编制人多，另一种编制却人少。三是一些以往已实施机构调整的单位超编反而相对明显，往往是一些机构精减了，但同主管单位的另一个机构却超编了（如乡镇），或者因困难较大最后无法精减人员导致超编。经调查分析，造成个别单位超编的原因主要来自三个大的方面。一是过来大中专毕业生、退伍士兵、职工子弟的安置就业造成的历史遗留问题。二是以往机构改革时，人员从机关分流到事业单位，导致事业单位人员超编；一些原办有企业的事业单位，实行企业改制或关闭后，核减编制后人员却未分流完造成超编；一些职能弱化、需要核销、编制已经核减的机构人员未消化完，甚至增加造成的超编。三是政策性超编安置退伍军官和超编安排领导干部，导致公务员与参照管理单位管理人员超编。
二、实名制管理将面临的主要问题
（一）超编单位思想抵触大，实名制工作部署难。一是个别领导怕影响到社会稳定。某些单位超编成因与人员情况十分复杂，界定不准确、不公平容易产生矛盾，造成闹事、集体上访等情况发生。所以，在上级党委政府没出台具体的实施方案前，个别领导从稳定大局维持现状出发，内心里对推行实名制管理存在拖沓或抵触情绪，不愿配合开展机构编制实名制管理登记工作。二是干部群众怕影响到自身利益和前途。在职人员不愿意没有编制，未办理离岗手续却不在岗人员更害怕成为超编人员。他们担心如果自己作为超编人员进行登记，在升迁、调动、福利待遇等问题上和在编人员不具有相同资格，一旦政策发生变化或推行机构改革，自己将失去财政供养，会成为无业人员。
（二）个别单位面临编制性质和编制数量变化，实名制登记开展难。一是参照公务员管理性质难以确定。原省、市（州）、县（市）三级确定的参照公务员管理单位名单有所出入，目前正面临研究出台事业单位参照公务员管理新政策，个别地区在登记参照管理单位时怕请进容易送出难，日后有变动不好办理手续。二是个别单位由于多种原因，尚未完成以往机构改革任务，一些按政策要求精简编制或职数的还未精简到位，编制数量暂时无法确定，也就无法下发“三定”文件，无从核定具体编制，明确编制结构，但又不能按现有情况予以登记，导致实名制工作无法开展。
（三）超编单位在编超编人员不易界定，实名制落实难。一是事业单位没有统一的界定标准。实施或参照公务员管理的单位实行实名制管理时可以以公务员登记为契机，但事业单位却没有现成的模式可以遵循，各地自行研究确定的在编超编界别标准，由于没有正式行文或行文模糊，加上对后续问题处理未予明确，信服力差，可操作性不强，矛盾多，难以落实下去。二是超编成因复杂、尺度难把握。单位超编进人往往是多种原因造成的，有大中专生毕业分配、子弟安排就业、补请假留职干部空缺、改革分流调入等历史遗留问题，也有现在的政策性安置退伍人员、组织上超编超职数安排领导干部等客观原因，同样具备正式人员资格，很难确定谁有编谁没编。三是超编人员情况复杂。一些单位尤其是一些权力部门和效益好的部门，由于超编人员往往具有一定背景，后入却在岗，在编的人却离岗。有的单位还存在不符合岗位要求、不做事的人在编，有较高素质、能干事、常干事的人却超编的现实情况。
（四）个别单位混编混岗现象比较突出，实名制登记不够准确。一是混编单位难以把编制落实到具体人。这个问题在有多种编制、经费存在缺口的单位表现得尤为突出，由于过来一直没有明确编制到具体人头上，都是通过创造经费来解决开支缺口问题，突然要明确每个人的编制性质、经费来源，利益牵扯重，难以确定。二是在编人员存在混岗现象。某些单位在人员使用、轮换岗位等方面，将下属单位的干部直接任命或调任到下属其他单位工作，由于轮换较快、单位差别较大等原因，未办理在编人员异动手续，造成了在编却不在岗、在岗却不在编的情况，不知道该登记在哪个单位。三是人员结构不合理。在一些业务性很强的事业单位这些现象比较明显，有些单位一定程度上存在工人当干部用、干部当工人用，后勤人员偏多、专业技术人员很少等人员结构极不合理，而导致人员交叉使用的现象，个别地区担心按实际情况登记后，会对今后推行编制结构化管理带来很大难度。
三、实名制管理建议采取的措施
（一）加大实名制管理的领导与宣传力度
1、以党委政府名义整体推进。实名制管理工作是一项系统工程，政策强，牵涉广，人员多，难度大，需要多个职能部门协调配合才能狠抓落实。因此，党委政府应明确以下几个事项：一是加强实名制管理工作的组织领导。成立以党委政府领导为组长、编办、组织、人事、劳动、纪检等部门主要负责人为副组长，具体负责人员手续办理的各单位业务科室负责人为成员，或更高级别的领导小组。明确由机构编制部门负责核定编制，组织、人事部门负责人员确定和分流，各职能共同配合开展各项管理工作；二是统筹部署，限期完成。要明确推进原则、推进步骤、推进目标等，并要求各地坚定信心，克服困难，强化措施，积极稳妥、按时保质完成实名制管理各项工作；三是出台界定在编超编的基本原则和实施方案，以及超编人员消化的基本途径，同时，明确超编人员同在编人员享有同等的升迁、调动资格和相同福利待遇，在未消化前，其状况暂维持不变；四是对超编单位一律冻结新进人员审批，并责令限期消化超编人员；五是建立机构编制实名制管理长效机制。明确领导小组成员单位在以后管理工作中，要各负其职，严格把关。并定期召开一次联席工作会议，对核定编制、领导职数、实有人员、工资发放、社会保障等事项进行认真审核，做到信息互通有无，共同把关。
2、进一步加大实名制管理的宣传力度。目前，个别地方和单位暂缓事业单位实名制登记工作，其主要原因就是认识上存在误区。因此，各级编办应通过召开会议、组织考察、分片负责、深入调研、亲切座谈以及日常督促等形式指导开展实名制登记工作。重点加大实名制管理的总体形势、重要意义、部署要求、在编与在岗的区别、超编人员的各种待遇相同等情况的宣传及解释。从而进一步树立信心，明确目标，稳步推进，形成领导牵头，部门主抓，干部职工配合的良好氛围。
3、进行核定编制与实有人员专项清查。机构编制部门要联合组织、人事、纪检等部门，开展人员编制专项检查行动，进一步澄清编制与人员底子，为开展实名制管理奠定基础。要通过查阅“三定”文件、人事档案、干部花名册、工资发放表等方式，重点对超编进人、超编超职数配备领导、调出不下编、任职不进编、留职不停薪、聘临时人员、死亡不注销、虚报工资表、冒领养老金等情况进行清查，并责令以核销、辞退、返岗、辞职等措施限期纠正到位。对于情节严重、拒不纠正的要追究有关责任人的责任，并依照法律法规进行严厉查处。同时，对于一些职能弱化且编内缺人的单位，要将所剩编制统一控制，调剂使用。
（二）积极稳妥推进实名制登记工作
1、坚持“由易到难、分批进行，成熟一批、公示一批”原则。各地编办应对本地实名制管理工作进行全面掌握，要有选择性地先从实施公务员或参照管理单位入手、从未超编单位入手、从矛盾较少的单位入手、从编制比较单一的单位入手、从领导比较配合的单位入手。编制部门要把工作重心放在核定在编超编和对外公示以及后续管理上，其他如分流等工作要在党委政府的统一领导下，充分发挥相关部门及被实施部门的主观能动作用。实名制登记公示要在原单位和主管单位内公示的基础上逐渐扩大范围，最终转变成“阳光编制”、“透明编制”，广泛接受社会广大人民群众监督。
2、认真准确开展实名制登记工作。一是对单位情况进行合理登记。对于省里未明确规定参照公务员管理的事业单位一律以普通事业单位登记；对于以往改革未完成的单位责令限期完成后才予以登记；对于其他单位，一律以现行文件规定的情况为标准登记。二是认真界定在编与超编人员。以被登记单位自主确定，报机构编制部门审核把关为基本原则稳妥进行。界定标准建议由被登记单位对实有人员按照身份性质进行编制类别对应分类，以进入单位先后时间为界定超编在编标准。若单位存在某种编制尚有人员空缺情况，除政策明确不可转化外，可由人事部门采取集中考试形式，由高分到低分从本单位人员中依次择优进行递补（建议以党委政府文件明确）。三是准确记录在编超编人员情况。要以人员编制是否异动为标准来确定是否在编在岗、何种职务、占用职数等问题。对于已经将编制核定到岗的单位，凡属不符合编制性质使用范围、或单项编制性质已经满编的实有人员，一律不得作为在编人员登记；未将编制核定到岗的，有其他政策要求的，按要求登记，无明确要求的以单位描述为主。
3、对未及时完成实名制登记单位实行机构编制事项冻结。一是要及加强实名制登记的督促指导。机构编制部门要对登记有困难的单位进行结对指导，督促其按时完成登记工作，个别单位因特殊情况确实未能按时完成的，机构编制部门应以书面形式重新限定时间要求完成。二是对未完成登记单位进行通报。在限期内仍未完成实名制登记工作的，机构编制部门应将具体名单分别向党委政府主要领导报告，向组织、人事部门和该单位及主管部门进行通报，声明冻结机构编制事项审批。三是冻结未完成登记单位一切机构编制事项审批。限定时间未完成实名制登记工作的单位，机构编制部门除允许其调出人员外，不得再给该机构办理任何机构编制事宜，事业单位登记管理部门应注销该机构。
（三）强化实名制登记后续管理工作
1、确立《机构编制管理证》源头地位。实名制登记工作完成后，机构编制部门要以身作则，在机构编制与实有人员变化时，必须凭《机构编制管理证》才能办理。同时，要联合有关部门，在办理人员调配、工资审批、社会保险、银行开户、组织代码证年检等手续时，都要凭《机构编制管理证》才可办理。
2、严格把关人员编制异动。各级编办在办理机构编制与实有人员异动时，要严格把关，同时做到以下几项要求：未消化完超编人员的不得办理进编手续；职位未空缺的单位不得新配备领导；已经明确要实施改革的单位暂缓办理进编手续；有空余编制才能办理进编手续，新进人员必须实行公开招考；已经实行岗位标准化管理的单位必须按对应岗位进人，有明确资格要求的还应验明资质；其他有相关进人规定的要遵照执行。同时，要对变更的情况进行实时地、准确地记录，并逐步建立完善机构编制实名制管理信息库，实行电脑软件系统化管理。
3、逐步规范编制使用范围。要结合行政管理体制改革及大部制机构改革等工作，按照编制使用有关规定，逐步核销行政机关的事业编制、地财编制，转体事业单位中的老干服务编制、地财编制，转化核销后勤服务编制为招聘用工指标，统一事业单位所使用的事业编制性质，从而进一步加强和规范人员编制的管理。
4、强化机构编制与实有人员的监督检查。要联合相关部门，定期开展编制核定、实有人员、领导职数、工资核发的对应清查。要通过多种途径，对机构编制与实有人员进行公示，广泛接受社会监督。要做好网上举报与“12310”举报投诉电话的受理及处理工作，加大对机构编制违规违纪案件的查处力度，切实维护机构编制管理权威。
