事业单位开办资金最低限额初探

发布日期：[08-11-21 09:32:40] 来源：［］作者：［］

事业单位是为社会和公众提供公共产品和公共服务的公益性服务组织，也是市场主体之一。随着改革开放进一步深化，人民生活水平不断提高，人们对享有更多的公共产品和公共服务的需求也在不断增加，公益性事业单位的举办主体和投资主体巳呈现出多元化趋势，公共服务领域的行业竞争日趋激烈，违法违章行为也更加复杂隐蔽。如何把握好市场主体的准入关、加强对事业单位登记后的监督和管理，维护好公共服务秩序，是事业单位登记管理机关面临的一项重要任务。就此，我们对事业单位开办资金最低限额问题作一初步探讨。 　　一、事业单位与企业开办资金（注册资金）限额比较  　　《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第三十三条规定：事业单位开办资金是事业单位被核准登记时可用于承担民事责任的全部财产的货币体现。事业单位开办资金包括举办单位或者出资人授予事业单位法人自主支配的财产和事业单位法人的自有财产。开办资金不包括事业单位的下列资产：（1）代为管理的公共基础设施和资源性资产；（2）关系国家机密、公共安全、公共保障，不能进入流通领域的资产；（3）银行贷款、合同预收款等非自有资金；（4）职工福利费、保险金、住房公积金等专用基金；（5）规定了使用方向不能用于民事赔偿的他人资助的资金；（6）按照法律法规规定不能用于民事赔偿的其他资产。开办资金应当以人民币表示。 　　明确了事业单位开办资金的基本定义以后，我们比较一下企业（公司）在注册登记时对注册资金的一般要求。 　　大陆法系国家公司法大都采用法定资本制，一般对于公司的最低资本额在公司法中作出明确规定。其立法的共性是，鉴于有限责任公司的人合性特点及其多为中小企业组织形式的现实，一般对有限责任公司最低资本额的要求不高；而对具有资合性特点并可成为大企业形态的股份有限公司，往往均规定有大大高于有限责任公司的最低资本额。如德国规定有限责任公司最低资本额为5万德国马克，股份有限公司为10万德国马克；法国规定有限责任公司最低资本额为5万法郎，不向社会公开募集资本的股份有限公司最低资本额为25万法郎，向社会公开募集资本的股份有限责任公司资本额最低为150万法郎；日本则规定有限责任公司最低资本额为300万日元，股份有限责任公司最低资本金额为1000万日元。与大陆法系国家不同，英美法系国家一般不在立法中对公司的最低资本额作出具体规定。对于那些危及交易安全的公司行为，通过司法判例中确定的规则加以规制，如公司人格否认原则、资本充实原则等。以美国为例，20世纪60年代，各州法律普遍规定公司必须具备一定数额的资本方可开业，这一数额一般都规定为1000美元，个别州规定为500美元，也有的州规定为一定比例的法定资本。到了20世纪80年代，有许多州取消了这一项规定，认为这种规定不能为投资者提供任何有意义的保护，因为不同企业开始营业所需的资本额是不同的。因此，1969年，旧的《美国标准公司法》取消了这一规定，同时也取消了一些相类似的规定。据此，在大多数州内，从理论上讲，公司可以一分钱的资本开业。 　　我国亦属成文法国家，对公司的最低资本额在立法中有明确规定。《公司法》对有限责任公司和股份有限公司的最低资本额分别作出了不同规定。《公司法》第23条规定：“有限责任公司的注册资本不得少于下列最低限额：(1)以生产经营为主的公司人民币50万元；（2）以商品批发为主的公司人民币50万元；（3）以商业零售为主的公司人民币30万元；（4）科技开发、咨询、服务性公司人民币10万元。特定行业的有限责任公司注册资本最低限额需高于前款所定限额的，由法律、行政法规另行规定。”《公司法》第78条规定：“股份有限公司的注册资本不得少于1000万元人民币。股份有限公司注册资本最低限额需高于上述所定限额的，由法律、行政法规另行规定。”台湾公司法没有具体规定公司资本最低额，而是要求根据不同行业经营所必需的资本规定了不同的最低资本额，即“得由主管机关分别性质斟酌情形，以命令定之”。依台湾立法有关规定，汽车制造业的最低资本额为台币1亿元，采矿业为台币200万元。 　　由此可见，国内外的相关法律法规对企业的注册资金是有明确规定和严格限制条件的。那么，国内外对事业单位或者对公益性非营利组织的开办资金是如何规定的呢。日本《民法典》规定，公益性非营利组织成立，必须先得到政府有关部门批准，而且申请注册非营利组织必须具备3亿日元的资产和不少于3000万日元的年度预算。我国的《事业单位登记管理暂行条例》中明确规定事业单位法人登记事项包括：名称、住所、宗旨和业务范围、法定代表人、经费来源（开办资金）等情况。《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第三十三条也对事业单位开办资金的构成作了明确的规定，但《事业单位登记管理暂行条例》和《事业单位登记管理暂行条例实施细则》对事业单位开办资金的最低限额及年度预算未作出具体规定。事业单位登记管理机关无法定依据可循，对认定开办资金额度是否与其业务范围相适应有一定的难度。 　　二、事业单位开办资金最低限额问题 　　事业单位的开办资金是在进行法人登记时自有或可支配资本的具体数额表示，表明的是事业单位法人登记注册时法人的财产额度。事业单位开办资金最低限额是当前一个颇具争议的问题。问题的焦点在两个方面：1、是否设限，有无法律法规依据；2、如何设限，怎样科学制定开办资金最低限额标准。一种观点认为：既然《事业单位登记管理暂行条例》和《事业单位登记管理暂行条例实施细则》都没有规定开办资金的上限和下限，根本没有必要讨论这个问题；另一种观点则认为：事业单位开办资金最低限额是事业单位开展社会经济活动时不能回避的现实问题，事业单位开办资金应当与事业单位独立承担民事责任的能力相匹配，事业单位不可能承担无限责任。事业单位因侵权或违法造成的损害应当承担民事责任，其民事赔偿由《民法》调整，不属于《国家赔偿法》调整范围，因此无法获得《国家赔偿法》中规定的行政赔偿和司法赔偿。 　　解决问题的对策有四种意见：1、按层级分类设限，即按照中央、省、市、县、乡（镇）不同层级分类设限；2、按行业或按现行事业单位分类设限，即按照不同行业或事业单位27种类别分类设限（事业单位分类改革后按新的分类设限）；3、按不同层级、不同行业、不同类别综合考虑设限；4、维持现状不变，即事业单位因侵权或违法造成的损害应当承担民事责任，按照国家现行法律法规规定执行，国家如出台新的法律法规，再按照国家新的法律法规规定执行。这些意见无论正确与否，都说明了一个道理，就是事业单位开办资金最低限额问题，是一个涉及到国家立法层面上的问题，而不是一个简单的登记管理工作中的具体操作问题。 　　三、趋势展望 　　比较事业单位与企业开办资金（注册资金）限额问题的相关情况后，我们对事业单位开办资金最低限额可能出现的趋势作个一般性展望。 我国绝大多数公益性事业单位仍由国家机关举办，其他组织利用国有资产举办的公益性事业单位只占其中很小比例。无论是国家机关举办还是其他组织利用国有资产举办，事业单位开办资金现阶段尚无法定的限制性条款，也就是说事业单位进行法人登记时没有开办资金限额的门槛限制。究其原因，是基本国情决定了绝大部分事业单位由国家机关举办，这是因为企业或其他营利组织出于自身利益最大化考虑不可能为社会和公众提供全部或部分公共产品和公共服务，完全由市场提供社会和公众所需的公共产品和公共服务必然导致市场失灵。向社会和公众提供公共产品和公共服务是政府的一项重要职责，政府是制定公共政策的主体，事业单位是向社会和公众提供公共产品和公共服务的主体。 　　鉴于上述情况，我们展望可能出现的一般性趋势有三：(1)不设限额（零门槛）。即现行机制，事业单位只要符合法定登记条件，有开办资金（无额度规定），就可办理事业单位法人登记，取得法人资格。但是，如果事业单位开办资金额度过低，年度预算又得不到有效保障，事业单位独立承担民事责任的能力将会大打折扣，维持有效运行困难，最后导致生存危机。为应对潜在的危机，能否引入一种“退出机制”，类似企业破产保护机制，让那些难以为继事业单位退出事业单位序列，像企业一样实行优胜劣汰。（2）设置限额（设置门槛）。立法、修改《条例》，建立监督约束机制。①按层级分类设限，即按照中央、省、市、县、乡（镇）不同层级分类设限；②按行业或按现行事业单位分类设限，即按照不同行业或事业单位27种类别分类设限（事业单位分类改革后按新的分类设限）；③按不同层级、不同行业、不同类别综合考虑设限。对于登记后开办资金明显减少的事业单位，要按照开办资金限额的规定和要求相应减少事业单位的业务范围。(3)多元化趋势。多元化趋势是指多种形式公益性非营利组织多元并存的格局。从组织形式上，包括事业单位和其他组织利用国有资产举办的事业单位，广义上说，还应该包括社会团体、民办非企业、基金会、慈善机构、志愿者组织等等；从投资主体或资金渠道上，包括国有资产、民间资本、外资、独资、合资及混合资本等多种形式。因为政府组织、事业单位、社会团体、民办非企业、基金会、慈善机构和志愿者组织以及直接从事公共产品生产的企业承担着为社会和公众提供公共产品和公共服务的共同责任。多元化趋势更加有利于推动体制外改革，加快政府转型，从管理型政府转变为服务型政府；多元化趋势更加有利于推动事业单位的整体改革，使事业单位成为具有法人治理结构、产权明析，能真正独立行使自主权和独立承担民事责任的现代事业法人组织。（湖北省事业单位登记管理局）